在化解產能過剩中“大棒”是必要的，然而僅靠“大棒”也是不夠的，還需要有“胡蘿卜”。換言之，化解產能過剩需要建立中央與地方激勵相容的政策體系，即形成中央想讓地方去做的也是地方自身愿意去做的激勵體制。政策設計的核心是如何建立“地方政府從維持甚至擴張產能上更能受益”轉向“地方政府從縮減已有產能更能受益”的激勵機制。建議建立專項資金，幫助地方政府應對由化解產能過剩而導致的失業問題。同時調整考核體系，引導地方干部合理行為。

產能過剩的成因復雜

首先，單從市場競爭角度來看，目前國內各大鋼廠某種程度上正在陷入“囚徒困境”的局面。鋼廠之間主要競爭的不是產品和利潤，而是“看誰扛得住”、“千萬不能比對方先破產”。具有一定競爭優勢的鋼廠反而還要通過擴張產能和產量來逼迫對手退出市場，正如國際石油市場低迷的情況下，沙特的油田反而還要增產一樣。所以，盡管從全國整體市場來看，擴張產能是非常不理性的舉動，但就單個廠商而言，某種情況下卻正是其深思熟慮后的正常市場行為。

其次，地方政府與鋼廠之間有著重大的利益關聯。一個鋼廠往往有上萬人、營業收入幾百億元，還多是地方國企，任何地方政府都不能等閑視之，往往與其有著極其復雜的利益關聯。事實上，沒有地方政府的鼎力支持，當前許多鋼廠已難以維系。在地方政府與鋼廠已經結成某種程度的利益共同體的情況下，地方政府對鋼廠的大力支持是不難理解的，政府的支持力度有異，結果也往往大不相同。例如在光伏行業的產能過剩化解中，江蘇省無錫市的尚德和江西省新余市的賽維LDK兩家企業同時陷入困境，尚德在2013年即破產，但新余市盡全力支持賽維LDK一直撐到2015年光伏市場回暖之時才破產重組，從而贏得了更好的重組條件。因此，站在地方政府的角度，目前對鋼廠的全力扶持也是非常理性的行為。

再次，中央與地方責權不清導致的道德風險。在目前中央地方關系的制度安排下，地方政府在支持鋼廠甚至鼓勵其擴張產能的行為中，存在著明顯的成本和收益不對稱。一方面，在歷次化解產能過剩的過程中，中央部委都遵循著“淘汰落后產能”、“上大壓小”的原則，地方則以“做大”、“做強”、“做優”的策略相應對，“大而不倒”的傾向較為嚴重。另一方面，地方一旦把企業規模做大，即使由此可能產生風險(地方債務、銀行債務等)，也總是可以不同程度地把這種風險轉嫁給中央，而在目前地方債務和銀行債務化解中，也很難厘清相應的中央和地方的責權關系。在如此的激勵環境下，地方政府鼓勵鋼廠盡快做大做強就是其最優的策略。

綜上，在目前鋼鐵產能嚴重過剩和市場低迷的條件下，一些鋼廠和地方政府擴張產能的愿望，表面來看極其不合情理，但在目前的制度安排下卻是非常理性的想法。

化解產能過剩除了“大棒”

還需要“胡蘿卜”

有鑒于嚴峻形勢，國家勢必出臺嚴厲的化解過剩產能政策，新一輪的“重拳出擊”、“鐵腕治理”已經箭在弦上，意圖在原有嚴控新增項目、整治違規建設項目的基礎上，更要實行問責制，通過能耗、環保、安全、銀行信貸等標準來提高行業門檻，以加速優勝劣汰和行業整合，有效防止產能過剩問題的進一步惡化。

無疑，對于如此嚴重的產能過剩問題出臺嚴厲的“大棒”政策是必要的。然而，從歷次化解產能過剩的實際情況來看，這樣的政策究竟能取得怎樣的效果，仍存在著不小的疑慮。

如上所述，產能過剩問題的形成是現存制度安排下地方政府理性選擇的結果，它是目前這套激勵環境下的產物。在現有“中央決策、地方執行”的模式下，中央部委的監督和檢查能力相對有限，對地方重大利益造成影響的政策究竟能夠取得何種成效，在很大程度上取決于地方政府的配合和執行，否則即使是再嚴厲的“大棒”政策，也容易陷入“高高舉起、輕輕放下”的困局，這從“過剩產能越化解越多”的實踐中就可以得到經驗教訓。

所以，在化解產能過剩中“大棒”是必要的，然而僅靠“大棒”也是不夠的，還需要有“胡蘿卜”。換言之，化解產能過剩需要建立中央與地方激勵相容的政策體系，即形成中央想讓地方去做的也是地方自身愿意去做的激勵體制。

需更多采取激勵性政策

雖然地方政府與鋼廠有著重大的利益關聯，但由于大部分企業虧損嚴重，因此對地方政府而言，最重要的其實是化解產能過剩所涉及的“人”和“GDP”。所以在構建激勵相容的政策體系時需要著重在這兩點上加以考慮，政策設計的核心是如何建立“地方政府從維持甚至擴張產能上更能受益”轉向“地方政府從縮減已有產能更能受益”的激勵機制。

一、建立專項資金，幫助地方政府應對由化解產能過剩而導致的失業問題。隨著市場低迷的持續和企業虧損的加重，越來越多的企業陷入拖欠職工工資的狀況，有的甚至已經爆發職工集體討薪的事件。地方政府之所以對艱難支撐的鋼廠加以鼎力扶持，最為重要的原因之一是擔心一旦企業破產，可能造成上萬人的下崗問題，對于地方政府而言，最棘手的還是如何處理因化解過剩產能而受影響的人。所以，化解過剩產能表面上是產能的縮減問題，關鍵則是其背后人的去留問題。中央可設立專用于化解產能過剩的專項資金，幫助地方政府解決因此而帶來的失業問題。資金支持的額度大小與過剩產能的縮減量(或下崗人員數量)掛鉤，產能縮減越大，支持力度越大，對地方政府形成在化解過剩產能上足夠有效的正向激勵。專項資金的來源可以有多種：一是中央財政預算內列支，專門用于解決地方政府社保虧空、員工安置和生活保障，或用于下崗職工再就業等問題。二是通過發行十年期或期限更長的轉型債，債務償還短期由中央財政負擔，長期則等形勢好轉后由留在行業內的企業承擔(可采取產品附加費的方式征收)。

二、調整考核體系，引導地方干部合理行為。一個鋼廠所帶來的GDP動輒幾十上百億，對任何一級地方政府而言都不是小數目，過剩產能的縮減必然嚴重影響到地方政府的現有考核績效，需要調整相應的考核體系，以形成有效激勵以改變地方干部的行為。中央可出臺明確意見，指導各級地方政府在考核中將因過剩產能化解而導致的GDP變化因素單列，只考慮GDP其余部分的增速變化，由此形成“不因產能縮減影響GDP增速排名的考核格局”。更進一步，中央可明確要求各級地方政府在已有考核體系中加入“過剩產能化解”指標，與以往“淘汰落后產能”著重考核增量不同，此次應該考核“產能絕對量”的變化，由此造成地方干部在化解產能過剩上形成越有成效其考核成績越高的局面。

(作者單位：國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部)