2015年4月20日工信部以工信部產(chǎn)業(yè)【2015】127號文下發(fā)了《部分產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法》的通知(以下稱《實施辦法》)，作為一項化解部分產(chǎn)能過剩的政策，對于鋼鐵等其他產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)來說也許起到了嚴(yán)禁新增產(chǎn)能的重要作用，但從近兩年水泥行業(yè)執(zhí)行產(chǎn)能置換政策的結(jié)果來看，幫助一批建設(shè)手續(xù)不全且已投產(chǎn)的企業(yè)發(fā)放了生產(chǎn)許可證，對清理違規(guī)項目起到了一定的作用。但是，也帶來水泥新增產(chǎn)能現(xiàn)象難以控制，造成企業(yè)之間矛盾加劇，已引發(fā)多起上訪事件，影響了政府在企業(yè)中的威信。政策制訂的出發(fā)點往往都是好的，但行業(yè)的性質(zhì)不同，產(chǎn)品的市場屬性不同，如何使得產(chǎn)業(yè)政策精準(zhǔn)調(diào)控，有效干預(yù)市場是值得研究和改進(jìn)的。
水泥行業(yè)去產(chǎn)能需要一個好的政策環(huán)境和市場環(huán)境，產(chǎn)能置換政策在水泥行業(yè)出現(xiàn)的問題，需要我們?nèi)ブ匦聦徱曊呓o去產(chǎn)能工作帶來的正負(fù)面影響，及時修訂完善政策條款，并在修訂過程中認(rèn)真聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會的建議，才能使得產(chǎn)業(yè)政策更好地發(fā)揮彌補(bǔ)市場缺陷的功能。
一、什么是水泥行業(yè)過剩產(chǎn)能的衡量指標(biāo)
熟料和水泥是市場上兩大交易商品，而熟料又只能作為水泥生產(chǎn)的中間原料，熟料產(chǎn)能過剩就會帶來水泥產(chǎn)能過剩。在市場需求量不變、品種結(jié)構(gòu)一定的情況下，水泥熟料的供給量決定了水泥產(chǎn)能的過剩程度，水泥行業(yè)產(chǎn)能過剩的本質(zhì)是熟料產(chǎn)能過剩，因此，水泥行業(yè)過剩產(chǎn)能的衡量指標(biāo)應(yīng)該是熟料產(chǎn)能，嚴(yán)禁新增產(chǎn)能和去產(chǎn)能也應(yīng)該指的是熟料產(chǎn)能。相對于熟料供給量的水泥粉磨能力大小所產(chǎn)生的水泥產(chǎn)能問題，那只是有米之炊或無米之炊的事。
產(chǎn)業(yè)政策的指向必須準(zhǔn)確，才能對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行精準(zhǔn)調(diào)控。工信部先后出臺了兩份產(chǎn)能置換政策文件，工信部產(chǎn)業(yè)〔2015〕127號《實施辦法》文件比已廢止的工信部產(chǎn)業(yè)〔2014〕296號《關(guān)于做好部分產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換工作的通知》文件更明確的指出，水泥行業(yè)的產(chǎn)能嚴(yán)重過剩為熟料，工信部2016年也首次單獨(dú)公布淘汰水泥熟料產(chǎn)能559萬噸。這已說明，水泥行業(yè)嚴(yán)禁新增產(chǎn)能和淘汰落后產(chǎn)能都應(yīng)鎖定熟料產(chǎn)能，再也不能用關(guān)閉水泥粉磨站的水泥產(chǎn)能量來算作“水泥行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能量”。
二、產(chǎn)能置換與嚴(yán)禁新建產(chǎn)能
2013年10月，《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2013〕41號)提出的主要任務(wù)就是“嚴(yán)禁建設(shè)新增產(chǎn)能項目”。2014年10月，工信部發(fā)出了《關(guān)于做好部分產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換工作的通知》，2015年4月，工信部又發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)部分產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法的通知》，提出“產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)項目建設(shè)，須制定產(chǎn)能置換方案”，用淘汰等量落后或過剩產(chǎn)能來進(jìn)行項目建設(shè)。問題是產(chǎn)能置換會不會帶來新增產(chǎn)能?如果置換的結(jié)果是新增產(chǎn)能了，那就與“嚴(yán)禁建設(shè)新增產(chǎn)能項目”要求不符。工信部2016年公布淘汰水泥熟料產(chǎn)能559萬噸，但是當(dāng)年新建投產(chǎn)19條熟料生產(chǎn)線，新增熟料設(shè)計產(chǎn)能2558萬噸，扣除淘汰量，凈增2000萬噸。
現(xiàn)有熟料產(chǎn)能中確有一部分水泥窯已多年不運(yùn)行，這部分熟料生產(chǎn)線(企業(yè))就是俗稱“僵尸生產(chǎn)線(企業(yè))”，我們稱為“無效產(chǎn)能”，它不對市場帶來沖擊，除非市場需求出現(xiàn)大的增幅。置換后的新建項目產(chǎn)能和現(xiàn)有運(yùn)行生產(chǎn)線的產(chǎn)能是“有效產(chǎn)能”，新增產(chǎn)能從投產(chǎn)之日起直接對市場產(chǎn)生沖擊，形成“有效產(chǎn)能”供給量疊加，市場的過剩程度加劇。更何況，在產(chǎn)能置換中，不排除有些地方政府利用淘汰水泥粉磨站的水泥產(chǎn)能折算出熟料產(chǎn)能，使得建設(shè)項目的熟料產(chǎn)能凈增。對新建項目采用淘汰立窯和水泥粉磨站產(chǎn)能指標(biāo)來進(jìn)行產(chǎn)能置換，是一種“掩耳盜鈴”、“偷梁換柱”行為。即使把全國現(xiàn)有2000多家水泥粉磨企業(yè)淘汰一半，水泥行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩問題依然不能解決，因為熟料產(chǎn)能沒有出現(xiàn)凈減量。而且，水泥熟料產(chǎn)能嚴(yán)重過剩問題也許因為產(chǎn)能置換政策將進(jìn)一步放大，因為產(chǎn)能置換政策為新建項目還帶來了“批小上大”的投機(jī)隱患。
2016年，全國水泥熟料產(chǎn)量13.76億噸，而全國 1770條熟料生產(chǎn)線的熟料實際產(chǎn)能有20.2億噸，熟料產(chǎn)能利用率僅68.1%，東北、西北許多企業(yè)開工率不到50%。國辦發(fā)<2016>34號要求達(dá)到“產(chǎn)能利用率回到合理區(qū)間”目標(biāo)任務(wù)，協(xié)會給出“合理區(qū)間”產(chǎn)能利用率是80% 。從2013年至今4年里，全國水泥年產(chǎn)量一致維持在24億噸左右，說明中國水泥產(chǎn)品已處于消費(fèi)平臺期，即使在不考慮有新增熟料產(chǎn)能的前提下，達(dá)到80%合理產(chǎn)能利用率至少要壓減4億噸熟料產(chǎn)能。按照產(chǎn)能置換的辦法去產(chǎn)能，水泥行業(yè)“十三五”要完成國辦發(fā)<2016>34號文件要求的目標(biāo)任務(wù)，似乎是不可能的。政府部門應(yīng)積極支持、盡快引導(dǎo)企業(yè)設(shè)立去產(chǎn)能專項資金，為過剩產(chǎn)能建立市場化退出通道是當(dāng)務(wù)之急。
從近六年的行業(yè)數(shù)據(jù)表格中可以分析出：
1、熟料新線投產(chǎn)數(shù)逐年減少 ，但還沒有完全停止新增產(chǎn)能建設(shè)項目;
2、六年來，年平均熟料產(chǎn)量13.42億噸，水泥23.15億噸，市場處于平臺期;
3、產(chǎn)能過剩逐年加劇。熟料產(chǎn)能利用率低于80%后的5年中，大部分企業(yè)效益下滑，市場競爭激烈;
4、要達(dá)到2011年80%的產(chǎn)能利用率，熟料總產(chǎn)能就要控制在16億噸左右，去產(chǎn)能目標(biāo)必須鎖定壓減4億噸熟料產(chǎn)能。
三、產(chǎn)能置換與清理違規(guī)建設(shè)項目
從近兩年已建成或在建水泥投資項目來看，都是地方政府幫在本地新建水泥項目找置換產(chǎn)能指標(biāo)，由于發(fā)展理念和體制機(jī)制等多種因素的影響，尤其是投資帶來的短期GDP數(shù)字對政府官員的政績非常重要，而產(chǎn)能過剩帶來的長期后患則不被當(dāng)屆地方政府所看中。
按照《實施辦法》規(guī)定，產(chǎn)能置換適用“新建、改建、擴(kuò)建，以及按照國發(fā)〔2013〕41號文件要求清理的未經(jīng)國家核準(zhǔn)且有必要繼續(xù)建設(shè)的在建項目(以下統(tǒng)稱“建設(shè)項目”)”，這就等于給地方政府在清理違規(guī)建設(shè)項目時開了可以新建項目的口子。產(chǎn)能置換政策的提出本可以理解為，給已建成或“有必要繼續(xù)建設(shè)的在建項目”一次完備手續(xù)后轉(zhuǎn)正的機(jī)會，時限是2017年底。要知道，拿著過去的批文，只要地方政府默認(rèn)項目開工，就變成了“在建項目”，這樣下去，遏制新增產(chǎn)能、清理違規(guī)建設(shè)項目就沒完沒了，國務(wù)院“嚴(yán)禁建設(shè)新增產(chǎn)能項目”的政策嚴(yán)肅性在哪兒呢?
國發(fā)〔2013〕41號文件提出的主要任務(wù)之一是：分類妥善處理在建違規(guī)項目。如果將產(chǎn)能置換政策定位于“分類妥善處理在建違規(guī)項目”，可能更有時效性。它雖不能解決新增產(chǎn)能問題，卻可是分類妥善處理在建違規(guī)項目的好方式，適用于“新建”就好像是走偏了。
四、產(chǎn)能置換與保護(hù)弱勢企業(yè)權(quán)益
首先，跨地區(qū)產(chǎn)能置換無助于化解產(chǎn)能過剩。
產(chǎn)能轉(zhuǎn)移按照邏輯應(yīng)該是過剩地區(qū)向不過剩地區(qū)轉(zhuǎn)移，是發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。全國除了廣東省尚有少量立窯產(chǎn)能指標(biāo)可供本省置換外，包括廣東省在內(nèi)，全國各省市自治區(qū)水泥產(chǎn)能都嚴(yán)重過剩，如果不是政府支持水泥行業(yè)錯峰生產(chǎn)，大企業(yè)帶頭停窯限產(chǎn)，水泥行業(yè)早已一片哀鴻。《實施辦法》還提出“支持跨地區(qū)產(chǎn)能置換” 、“產(chǎn)能置換指標(biāo)交易”政策，各省區(qū)都是水泥產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，彼此置換產(chǎn)能，總量還是過剩。即使實行實際控制人的企業(yè)間跨地區(qū)產(chǎn)能置換，也必然遭到項目建設(shè)地的當(dāng)?shù)赝蟹磳Γ惖禺a(chǎn)能置換加劇了項目建設(shè)地的產(chǎn)能過剩，損害了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)利益，帶來了市場不公平。筆者到目前為止，按照《實施辦法》所指，在“全國產(chǎn)能置換指標(biāo)供需信息平臺”上沒有查到一例水泥產(chǎn)能異地置換指標(biāo)交易記錄。可見，在全國水泥產(chǎn)能嚴(yán)重過剩情況下，為過剩水泥產(chǎn)能找異地置換是不現(xiàn)實的，它不能化解產(chǎn)能過剩，也不存在“優(yōu)勢企業(yè)向較優(yōu)勢地區(qū)集中”，形不成“分工合理”優(yōu)化布局，對行業(yè)的去產(chǎn)能是無助的。
其次，產(chǎn)能置換要有市場化的交易成本。
我認(rèn)為，對于即將建成或在建水泥項目，只能在項目所在的區(qū)域市場范圍內(nèi)進(jìn)行產(chǎn)能置換，對退出產(chǎn)能進(jìn)行資金補(bǔ)償，才能算完備轉(zhuǎn)正手續(xù)。這叫“有償產(chǎn)能置換”。
市場經(jīng)濟(jì)不是“萬能經(jīng)濟(jì)”、“絕對公平經(jīng)濟(jì)”，也會對部分參與者帶來極大的不公平。產(chǎn)能就是資產(chǎn)，置換就是交易，交易就應(yīng)該有價格。落后產(chǎn)能和過剩產(chǎn)能拿來置換就應(yīng)該有資產(chǎn)的估價，也就是說，新建水泥項目要在同一個區(qū)域市場內(nèi)購買新增產(chǎn)能的資產(chǎn)，(同一實際控制人在同一區(qū)域市場內(nèi)的產(chǎn)能置換不在內(nèi))。這既是市場正常交易行為，也是對退出產(chǎn)能(企業(yè))的補(bǔ)償，體現(xiàn)了政府調(diào)控政策是要保護(hù)弱勢企業(yè)權(quán)益，有利于社會維穩(wěn)。
如果在妥善處理在建或已建成違規(guī)項目時有了“有償產(chǎn)能置換”，再加上國務(wù)院辦公廳(2016)34號文件中提出的“設(shè)立產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項資金，專門用于獎補(bǔ)主動退出的產(chǎn)能”，這將極大地推動水泥行業(yè)的去產(chǎn)能工作。
五、建議
1、將產(chǎn)能置換政策僅限定為“分類妥善處理在建違規(guī)項目”。對于即將建成或已建成違規(guī)水泥項目，在符合布局規(guī)劃和環(huán)境承載力要求的前提下，實行“有償產(chǎn)能置換”，取消水泥建設(shè)項目異地置換。將產(chǎn)能置換政策作為新增產(chǎn)能的“最后晚餐”，為下一步行業(yè)去產(chǎn)能造就好的政策環(huán)境。
2、按照國發(fā)〔2013〕41號和國辦發(fā)〔2016〕34號文件要求“建立和完善舉報查處制度，鼓勵和引導(dǎo)社會參與監(jiān)管”，“發(fā)揮協(xié)會作用，反映企業(yè)訴求，反饋政策落實情況，提出相關(guān)政策建議”。建議對《實施辦法》進(jìn)行修訂，增加行業(yè)協(xié)會對產(chǎn)能置換政策執(zhí)行的監(jiān)督和清理違規(guī)項目的協(xié)調(diào)作用。水泥產(chǎn)能是否過剩?是地方政府說了算，還是地方協(xié)會說了算?建議國家行業(yè)主管部門委托第三方機(jī)構(gòu)做出分析評估報告，列出各省市自治區(qū)水泥產(chǎn)能過剩程度的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為下一步各地去產(chǎn)能營造公開、公平、公正的市場環(huán)境。
3、建議政府行業(yè)主管部門盡快出臺支持設(shè)立水泥行業(yè)去產(chǎn)能專項資金指導(dǎo)意見，引導(dǎo)水泥行業(yè)開展去產(chǎn)能工作，完成國發(fā)〔2013〕41號提出的水泥行業(yè)“十三五”目標(biāo)任務(wù)。
